文：卓贤，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长
注意：本文为作者在第九十一次博智宏观月度例会发言内容
（一）城镇化率和城镇人口的统计并非一目了然
近些年城市经济学研究的前沿领域之一就是如何统一各国的城镇化发展水平的定义和标准。各国之间对城镇的定义差异较大，主要体现在城乡边界额界定上。国际上关于这一问题的划分标准并不一致。根据联合国人居署对100多个国家的城镇定义，各国分别采用人口数量、行政区划、产业结构、城市形态、人口密度等5类不同的方法或其组合来划分城乡界限。即使采用同一种方法，各国的城乡界定的阈值标准也相差很大。
欧盟委员会、联合国粮农组织、联合国人居署、国际劳工组织、OECD和世界银行六家机构，按照城市化程度汇编统计数据，突破了城乡二元划分，划定“城市city、城镇和半密集区town and semi-dense、农村地区rural”，涵盖了城乡连续带。通过数据观察国际上城、镇、乡的变化，全球人口持续向高人口密度的城市地区集聚，城镇和半密集地区的人口占比在1990年之前是上升的，而后趋势向下。
（二）存量城镇化潜力大于增量城镇化
需要明确的是，城镇化率的提高1个百分点并不意味着就有1400万人口从农村转移到城镇。城镇化人口增长的动力有三个部分，即城乡人口迁移、城镇人口自然增长和城镇区域扩张。根据统计局发布的数据，城乡人口迁移对城镇人口增长的贡献是下降的。从农村现有就业人口的年龄结构看，未来增量城镇化的潜力仍会下降。但是我们并不能因此就认为中国城镇化的潜力小，因为我们还有大量的存量城镇化提升空间。
存量城镇化第一个提升空间是城市之间的人口流动。人口从三四线城市的市区迁徙到一二线城市，从全国的角度来讲不会提高中国的城镇化率，但是这一人口流动仍然具有效率提升、需求扩大的经济意义。当前我国大型、超大、特大城市的人口总量占全国总人口不到三成，相比之下美国13个巨型城市区域集聚了全美80%以上的人口。我国城市间人口分布仍然有进一步优化的空间。
存量城镇化第二个提升空间在于2.5亿未在城镇落户的常住人口。这一群体的主体还是农业转移人口，也包括未获得居住地完整公共服务的外地城镇户籍人口。中国城镇中的非本地户籍人口近年来有所下降，但仍然维持在2.5亿左右。今天我们讨论新市民的问题，主要就是针对这部分群体。
这部分群体的需求侧消费潜力大。需要注意的是农民工的月工资收入水平和五等分组的中间组的月收入水平接近，但因为没有好的社会保障，特别是失业保险保障，农民工的流动性特别强。由于返乡和到频繁流动到另一个城市求职，农民工在城镇年度工作时长明显低于稳定就业的群体，因此年度工资收入要远低于后者。农民工如能获得稳定就业，其全年收入将可以提高，这将有助于提高他的消费能力和消费意愿。供给侧方面，农民工市民化后能够提高在城镇稳定工作的时长，在我国劳动年龄人口下降的背景下，对供给侧有积极影响。
（三）流动人口市民化面临的挑战
城镇流动人口家庭的稳定性和完整性较差。从年龄划分的城镇化比重来看，2.5亿人口中“一老一小”的比重远低于全国平均水平，存在大量留守儿童和留守老人。
落户意向区域和户籍放开区域不一致。落户门槛高的大城市农民工落户意愿高，而落户门槛低的中小城市农民工落户意愿低。
农村“三权”与农村户籍绑定降低中高龄农民工落户意愿。在一些农村集体经济组织中，拥有农村户籍是享受土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的先决条件。
新生代农民工有“回不去”和“留不下”的两难困境。1980年出生的新生代农民工占全国农民工的比重已经超过了50%。
（四）以“双脱钩”和“两挂钩”推动以家庭为核心的城镇化
《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，把农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，实施新一轮农业转移人口市民化行动，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口。市民化可以沿着“双脱钩”和“两挂钩”的思路，在总结各地已有实践和国际经验的基础上，建立央地、城乡和区域间的激励相容机制。
探索城镇户籍与基本公共服务权限脱钩、农村户籍与村集体权益脱钩的“双脱钩”，建立中央财政转移支付和流动人口落户挂钩、流出地权益和流入地福利挂钩的“两挂钩”，确保城市的开放性和社保的承受力相平衡、流动人口进城利益与农村权益相平衡，将工作重点从推动以个人为主的迁移转向促进以家庭为载体的完整的城镇化。
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